Przekształcenie umów cywilnoprawnych w umowy o pracę – nowe uprawnienia PIP

W dniu 1 września 2025 r. opublikowano projekt ustawy zmieniającej ustawę o Państwowej Inspekcji Pracy oraz innych ustaw. Projekt ten wzbudza wiele kontrowersji, a ja nie ukrywam, że jestem nieprzejednaną jego przeciwniczką. Założenia projektu oraz moje uwagi krytyczne przedstawię w niniejszym wpisie blogowym.

Projekt ten jest efektem renegocjacji przez Polskę tzw. „kamieni milowych” – A71G w Krajowym Planie Odbudowy. Pierwotnym założeniem KPO było pełne oskładkowanie umów cywilnoprawnych i pożegnanie się raz na zawsze ze zbiegami tytułów do ubezpieczeń społecznych. Co ciekawe pomysł ten od wielu lat drążył skałę, albowiem jak mantra pojawiał się w dyskursie dotyczącym prawa ubezpieczeń społecznych, a w szczególności kwestii jego rozwoju. Samo wprowadzenie przepisów, które obligują do przesyłania płatnika składek dokumenty ZUS RUD, czyli informacji o zawarciu umowy o dzieło, było już preludium do pełnego oskładkowania umów.

Obecny stan prawny

Obowiązujące przepisy zakładają, że zatrudnienie w warunkach opisanych dla stosunku pracy jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy. Kolejny przepis stanowi, że nie jest dopuszczalne zastąpienie umowy o pracę umową cywilnoprawną przy zachowaniu warunków wykonywania pracy w ramach stosunku pracy. Na marginesie należy dodać, że głównym rozróżnikiem umowy cywilnoprawnej od stosunku pracy jest funkcja kierownicza pracodawcy. Jednak należy pamiętać, że to nie jest jedyny rozróżnik umów.

Jednak w obecnym stanie prawnym brak jest prewencyjnego bądź następczego narzędzia prawnego, który skutecznie chroniłby przed praktyką zastępowania umów o pracę umowami cywilnoprawnymi.

Państwowa Inspekcja Pracy dysponuje jedynie możliwością wytoczenia powództwa o ustalenie ustalenia istnienia stosunku pracy w trybie art. 189 kodeksu postępowania cywilnego (dalej kpc). Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 63 (1) § 1 kpc inspektorzy mogą wstępować, za zgodą powoda, do postępowania w tych sprawach w każdym jego stadium. Jest to enumeratywny katalog przesłanek do wytoczenia powództwa przez inspektora pracy, ponieważ nie może on dowolnie decydować o tym, jakie postępowanie zainicjuje lub do którego przystąpi (A. Partyk [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz aktualizowany. Art. 1–505(39). Tom I, red. O. M. Piaskowska, LEX/el. 2025, art. 63(1).

Zgodnie z informacją podaną przez PIP wskutek działań inspektorów w 2024 r. doprowadzono do zawarcia umowy o pracę z 3,2 tys. osobami, które wcześniej wykonywały pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej w warunkach charakterystycznych dla umowy o pracę (https://www.pip.gov.pl/aktualnosci/podsumowanie-dzialan-panstwowej-inspekcji-pracy-w-2024-r?tmpl=pdf).

Jednak ten sukces tak naprawdę połączony jest z dobrą wolą pracodawców, albowiem zastosowane środki, którymi obecnie dysponuje PIP nie mają charakteru przymusowego. Jest to oczywiście wystąpienie, które nie ma charakteru władczego i w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej może, ale nie musi zostać wdrożone w życie przez podmiot kontrolowany. Ponadto statystyka ta nie zawiera informacji ile spraw zostało skierowanych do sądu pracy i Państwowa Inspekcja Pracy uzyskała wyrok o ustaleniu istnienia pracy.

Oficjalne argumenty za poszerzeniem uprawnień PIP

Pierwszy argument już przytoczyłam we wcześniejszym akapicie, czyli argumentem tym jest brak władczego charakteru poleceń PIP, który po przeprowadzeniu kontroli umów cywilnoprawnych stwierdzi cechy charakterystyczne dla stosunku pracy.

Kolejnym argumentem, których publicznie przytaczał Główny Inspektor Pracy, choć tego argumentu nie przeniesiono na grunt uzasadnienia projektu jest to, że inspektorzy zazwyczaj wytaczają powództwo o ustalenie istnienia stosunku pracy, gdy są wręcz pewni, że sprawę wygrają lub gdy mają pewność, że po drugiej stronie nie pojawi się fachowy pełnomocnik. Argument ten został przytoczony na okoliczność tego, że inspektorzy nie radzą sobie w trakcie postępowania sądowego, albowiem muszą wykazywać się inicjatywą dowodową i nie mają doświadczenia sądowego. Nie ukrywam, że jest to dość dyskusyjny argument, bo wystarczyło by inspektorów wyszkolić pod kątem procesu cywilnego.

Ponadto w uzasadnieniu projektu wskazano, że wnoszenie powództw o ustalenie istnienia stosunku pracy przez inspektorów PIP z uwagi na czasochłonność, ryzyko przegrania sprawy, przewlekłość postępowania oraz długie oczekiwanie na rezultat, czyli wyrok.

Założenia projektowanych zmian

Podstawowym założeniem jest dodanie do art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy pkt 7 a, który stanowiłby, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwy uprawniony organ Państwowej Inspekcji Pracy jest uprawniony do stwierdzenia istnienia stosunku pracy w sytuacji kiedy zawarto umowę cywilnoprawną w warunkach, w których zgodnie z art. 22 § 1 kodeksu pracy, powinna być zawarta umowa o pracę.

Przekształcenie umów następowałoby w drodze deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, która wywoływałaby skutki ex tunc, czyli wstecz.

Decyzję wydawać by miał Okręgowy Inspektor Pracy, która by miała rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzja administracyjna nie będzie zawierała terminu usunięcia uchybień, a w jej osnowie będą znajdować się takie elementy jak:

1. rodzaj zawartej umowy,
2. datę zawarcia i datę rozpoczęcia pracy,
3. rodzaj pracy,
4. miejsce wykonywania pracy (mimo, że obecnie art. 29 § 1 pkt 2 kp przewiduje, że w umowę o pracę wskazuje się miejsce lub miejsca wykonywania pracy),
5. wymiar czasu pracy,
6. wysokość wynagrodzenia za pracę.

Jak widać nie są to wszystkie elementy umowy o pracę, albowiem art. 29 § 1 kp jest znacznie szerszy niż powyższe wyliczenie. Zatem rodzi się pytanie, czy decyzja sama w sobie będzie zastępować umowę o pracę czy może będzie istniała konieczność zawarcia osobno umowy? Niestety to pytanie pozostaje bez odpowiedzi po lekturze projektu i jego uzasadnienia.

W uzasadnieniu projektu można przeczytać, że: „jeżeli zgromadzony przez okręgowego inspektora pracy materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie wynagrodzenia za pracę w decyzji, wskazane zostanie minimalne wynagrodzenie za pracę”. Nie ukrywajmy, że może być to pokrzywdzenie pracownika, albowiem nierzadko zdarza się, że część wynagrodzenia jest „nierejestrowana”, czyli czyt. w kopercie.

Od decyzji Okręgowego Inspektora Pracy przysługiwać będzie odwołanie do Głównego Inspektora Pracy w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji. Natomiast od decyzji GIP miałoby przysługiwać odwołanie do sądu w terminie 1 miesiąca.

Pytania bez odpowiedzi w uzasadnieniu projektu i argumenty przeciwko poszerzeniem uprawnień PIP

Niestety ustawodawca do wielu kwestii nie odniósł się ani na gruncie projektu ani jego wykładni celowościowej, systemowej i funkcjonalnej, czyli w uzasadnieniu projektu. Napewno jednym z takich pytań pozostawionych bez odpowiedzi na chwilą obecną jest pytanie o prawo do urlopu wypoczynkowego. To pytanie nie jest bez znaczenia, albowiem co do zasady pracownik nabywa prawo do urlopu w dniu 1 stycznia chyba, że jest to dla niego pierwsza praca w życiu. Z uwagi na to, że decyzja będzie miała charakter potwierdzający istnienie stosunku skutkować będzie to koniecznością naliczenia urlopu wstecz.

Niestety, ale ustawodawca także nie wskazał jak będzie traktowana choroba zawodowa, która wystąpiła już w okresie po ustaleniu stosunku pracy, a przepisy warunkują ustalenie tej choroby od pracy w narażeniu, ale w ramach stosunku pracy.

Fakt, że Okręgowi Inspektorzy Pracy wydawaliby decyzje deklaratoryjne, działające z mocą wsteczną, stwierdzające istnienie stosunku pracy nastręczałoby wielu problemów w praktyce, w szczególności w zakresie zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych, prawa do urlopu wypoczynkowego, momentu powstania przychodu, rozliczenia składek, bądź też ujęć w odpowiednich paragrafach wydatków przy dokonywaniu kwalifikacji budżetowej, a także dokumentacji pracowniczej w tym ewentualnego świadectwa pracy. W praktyce spółki także miałyby problem ze sprawozdaniami finansowymi. Skutkowałoby to także koniecznością informowania, np. komorników czy organy egzekucyjne administracyjne o zmianie podstawy zatrudnienia i koniecznością dokonywania potrąceń w ramach ograniczeń płynących z kp.

Przekształcenie byłoby po prostu bardzo kosztowne. Wiązałoby się to także z wyrównaniem wszelkich roszczeń pracowniczych 3 lata wstecz zgodnie z dyspozycja art. 291 § 1 kp, a to będzie jeszcze bardziej windować koszty pracownicze.

Uważam, że dużym rykoszetem planowanych zmian dostałyby także ubezpieczenia społeczne, albowiem jeśli do ZUS wpłynęłyby dość spore składki z uwagi na decyzje deklaratoryjne, to inaczej rzecz miałaby się w przypadku chorób zawodowych czy wypadków przy pracy

Po pierwsze, niektóre choroby zawodowe, aby zostały ustalone w drodze decyzji Sanepidu, musi zostać udokumentowane okresy pracy w narażeniu. Choroby zawodowe to instytucja prawa pracy, a więc okresy pracy nawet w narażeniu na podstawie umów cywilnoprawnych niweczą ustalenie wystąpienia choroby zawodowej. To może dość mocno dociążyć fundusz wypadkowy.

Drugim argumentem jest kwestia wypadku przy pracy. Niestety nie wiadomo jak ta kwestia miałaby zostać rozwiązana, albowiem ustawodawca na ten temat milczy w projekcie i jego uzasadnieniu. Co mam konkretnie na myśli? Mianowicie ryzykiem ubezpieczeniowym niezdolności do pracy wskutek wypadku przy pracy są objęci także osoby zatrudnione object obowiązkową składką chorobową. Jednak w przypadku zleceniobiorców sporządza się na tę okoliczność kartę wypadku. Zatem pojawia się pytanie czy przy zmianie umowy zlecenia na stosunek pracy należałoby wydać protokół powypadkowy? To pytanie pozostanie na chwilę obecną bez odpowiedzi.

Ponadto nierzadko zdarza się tak (oczywiście wszystko zależy od okoliczności), że decyzje ZUS wydawane w przedmiocie świadczeń z ubezpieczenia wypadkowego są odmowne, ale jednocześnie ustalające prawo do świadczeń z ubezpieczenia chorobowego. Jeśli zleceniobiorca miałby wyłączony tytuł do ubezpieczeń społecznych, to w takim wypadku nie miałby prawa do żadnego świadczenia. Zatem co działoby się w przedmiocie postępowania powypadkowego post factum wydania decyzji stwierdzenie istnienia stosunku pracy?

Analizując także tematykę ubezpieczeń społecznych zastanowić należałoby się także nad okresem wyczekiwania na prawo do zasiłku chorobowego. Jak miałoby to wyglądać? Moim zdaniem powinno zostać uwzględnione także wstecz. Czy tak będzie? Nie wiem.

Tym samym uważam, że mocno „narażony” na planowane zmiany jest fundusz wypadkowy. Pamiętajmy o tym, że fundusz ubezpieczeń społecznych od lat jest funduszem deficytowym. Dlatego moim zdaniem bezpośrednim zainteresowanym, który winien otrzymać możliwość uczestniczenia w procesie odwoławczym od decyzji stwierdzającej istnienie stosunku pracy zasiłki – Zus w postępowaniem sądowym jako zainteresowany (per analogiam art. 477 (11) § 2 kpc). Jednak będzie to podmiot bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem w przedmiocie przekształcenia umowy cywilnoprawnej w umowę o pracę.

Kolejnym argumentem jest zbyt krótki termin na odwołanie się od decyzji do GIP, albowiem 7 dni to naprawdę bardzo krótki okres. Uważam osobiście, że powinien być to minimum termin 14 dniowy. Uważam, że zidentyfikowanie stosunku pracy to na tyle złożona i wielowątkowa sprawa, że ciężko będzie sformułować zarzuty co do twierdzeń PIP, a także przytoczyć na te okoliczności odpowiednie argumenty i dowody.

W uzasadnieniu projektu czytamy: „Nowy tryb odwoławczy od decyzji GIP jest rozwiązaniem systemowo spójnym, gdyż przenosi spór z zakresu prawa pracy z poziomu administracyjnego na grunt sadowy z zachowaniem kontroli merytorycznej”. Nie ukrywam, że wręcz jestem zszokowana takim argumentem, albowiem osoby działające w zakresie prawa ubezpieczeń społecznych doskonale wiedzą, że sądy nie rozpatrują zarzutów formułowanych z kpa. Uważam, że systemowa spójność wynika tylko z tego, że sprawy pracownicze będą rozpatrywane w sądach pracy, nic więcej.

Jeśli ustawodawca chciał zachować spójność systemu i implementować rozwiązania utrwalone na gruncie zabezpieczenia społecznego to ciekawe dlaczego nie zwrócono uwagi na wewnętrzne rozwiązania ZUS? O co mi chodzi? Jeśli ubezpieczony odwołuje się od decyzji ZUS danego Oddziału to sprawę sądową prowadzi konkretny pracownik z wydziału obsługi prawnej konkretnego Oddziału ZUS. Jednak ustawodawca nie zdecydował się na skorzystanie z obecnych rozwiązań, a zaprojektował przepisy, które zakładają, że GIP otrzymałby zdolność sądową i procesową, a sprawy mogliby obsługiwać pracownicy GIP. To tak jakby Prezes ZUS występował i obsługiwał każdą sprawę emerytalną, rentową, wypadkową, zasiłkowa i inne w zakresie odwołań od decyzji organu rentowego, co skutkowałoby bardzo dużym rozrostem Centrali ZUS.

Koncentrując zaplecze techniczno – merytoryczne przy Głównym Inspektorze Pracy, po pierwsze, w mojej ocenie zwiększy to obciążenie budżetu PIP, po drugie będzie także generowało kolejne koszty sądowe, w szczególności dojazdu pełnomocników do sądu.

Dlaczego pełne oskładkowanie umów cywilnoprawnych to lepsza ochrona dla ubezpieczonych, aniżeli przekształcenie administracyjne umów w stosunki pracy?

Po pierwsze, uważam, że pełne oskładkowanie umów odciążyło, by i tak przeciążony, niedofinansowany organ jakim jest PIP. Obecnie postępowania trwają niesłychanie długo, na pewno nie w granicach terminów załatwienia spraw z kpa.

Po drugie, dość dużym problemem jest niespójność, niejednolitość stanowisk PIP. Można powiedzieć, że gdzie 2 inspektorów PIP tam 5 opinii. Każdy inspektor nierzadko inaczej interpretuje dany stan faktyczny. Nie ukrywam, że moim zdaniem dość dużą bolączką PIP jest brak dobrego przygotowania i wyszkolenia inspektorów. Osobiście napisałam wiele zastrzeżeń do protokołów w sprawach, gdzie naprawdę wystarczyło znać po prostu przepis…. To wiele mówi o stanie tejże instytucji. PIP także nie rozumie w wielu aspektów biznesu.

Trzecim moim argumentem jest oczywiście ingerencja w swobodę zawierania umów przez strony. Chyba ten argument nie musi być bardziej rozwijany.

Moim kolejnym przemyśleniem jest problematyka także związana z zamiarem zawierania umów cywilnoprawnych. Nie ukrywajmy, że w niektórych przypadkach nie ma innego wyjścia. Chodzi tutaj w szczególności o osoby ubezpieczone w KRUS, a także o wspólników bądź członków zarządu. W tym drugim wypadku należy wyeliminować funkcję kierowniczą, która jest charakterystyczna dla stosunku pracy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w swojej praktyce wydawania decyzji administracyjnych w zakresie podlegania ubezpieczeniom społecznym przez zatrudnionych wspólników wypracował pojęcie wspólnika iluzorycznego. Chodzi o sytuację spółki w rzeczywistości jednoosobowej, gdy drugi wspólnik jest po prostu figurantem, iluzją wpisaną w umowę spółki dla celów ubezpieczeń społecznych (Zob. https://bip.brpo.gov.pl/pl/content/rpo-wspolnik-iluzoryczny-konferencja-biala-podlaska, dostęp: 22.06.2023 r.). Wynika to też z faktu, że w spółkach wieloosobowych, a więc co najmniej dwuosobowych, wspólnicy nie podlegają obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym. W przypadku spółki jednoosobowej jedyny wspólnik podlega obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym. Teoria iluzorycznego wspólnika jest powielana i akceptowana przez sądy pracy i ubezpieczeń społecznych. Na czym więc polega problem w zakresie zatrudnienia wspólnika w jednoosobowej spółce albo w spółce, w której jest dominującym wspólnikiem lub mamy do czynienia z iluzorycznym wspólnikiem, skoro wspólnik lub członek/prezes zarządu i spółka to dwa osobne, odrębne podmioty prawne? (Por. wyrok SN z dnia 7 stycznia 2000 r., I PKN 404/99, OSNP 2001, nr 10, poz. 347. Wyrok SN z dnia 9 września 2004 r., I PK 659/03, OSNP 2005, nr 10, poz. 139). Przede wszystkim problem pojawia się na gruncie elementów, które determinują istnienie stosunku pracy, a przede wszystkim podporządkowania pracownika pracodawcy oraz kierowniczej funkcji pracodawcy (Tamże; wyrok SN z dnia 23 października 2006 r., I PK 113/06, Pr.Pracy 2007, nr 1, poz. 35; wyrok SN z dnia 13 grudnia 2022 r., I USKP 144/21, LEX nr 3509814). Trudno bowiem sobie wyobrazić, aby ta sama osoba była jednocześnie pracownikiem i pracodawcą, a w takim przypadku nie dojdzie do zawarcia stosunku pracy z uwagi na brak podporządkowania i funkcji kierowniczej takiej relacji. Pracownik byłby niejako podporządkowany samemu sobie oraz zawierałby umowę lub podejmował inne czynności prawne z zakresu prawa pracy z sobą samym (wyrok SN z dnia 13 marca 2018 r., I UK 27/17, LEX nr 2508640,  Por. wyrok SN z dnia 7 kwietnia 2010 r., II UK 177/09, LEX nr 599767). W stosunku pracy nawiązanym przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (utworzoną przez osobę fizyczną) ze wspólnikiem, będącym jej jednoosobowym zarządem, nie występują konstytutywne cechy stosunku pracy, to jest podporządkowanie pracownika pracodawcy, który ponosi ryzyko związane z zatrudnieniem także wtedy, gdy w imieniu spółki działał pełnomocnik. Zdaje się przeważać stanowisko, iż pracowniczy tytuł ubezpieczenia społecznego nie powstaje na podstawie umowy o pracę na stanowisku specjalistycznym, zawartej ze spółką z ograniczoną odpowiedzialnością przez jej wspólnika mającego możliwość samodzielnego powoływania i odwoływania prezesa zarządu tej spółki – art. 22 § 1 kp w związku z art. 13 pkt 1 usus (postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2022 r., III USK 354/21, LEX nr 3431483). To samo będzie tyczyć się zawarcia umowy o pracę ze wspólnikiem dominującym, albowiem na gruncie orzeczniczym taka spółka jest traktowana jako jednoosobowa. Jak słusznie zauważył także Sąd Najwyższy, wspólnik spółki jednoosobowej może świadczyć pracę na rzecz tej spółki jako prezes zarządu, ale na innej podstawie niż stosunek pracy ( Np. wyrok SN z dnia 13 marca 2018 r., I UK 27/17, LEX nr 2508640; wyrok SA w Szczecinie z dnia 21 marca 2016 r., III AUa 227/15, LEX nr 2094663; wyrok SN z dnia 3 sierpnia 2011 r., I UK 8/11, OSNP 2012, nr 17–18, poz. 225,  Wyrok SN z dnia 14 marca 2001 r., II UKN 268/00, LEX nr 551026).

Więcej przeczytasz na ten temat w mojej książce Zatrudnianie i zwalnianie pracowników, s. 23- 26, Toruń 2024. (https://karolinaniedzielska.pl/ksiazka-zatrudnianie-i-zwalnianie-pracownikow).

Pozdrawiam, Karolina Niedzielska